Luật Tố tụng hành chính năm 2010 được sửa đổi, bổ sung năm 2013 (Luật TTHC) và Luật Khiếu nại năm 2011 (Luật KN) là hai văn bản luật có sự liên kết chặt chẽ, giúp cho các cơ quan và người tiến hành tố tụng giải quyết các khiếu kiện của cá nhân, cơ quan, tổ chức trong các quan hệ xã hội. Tuy nhiên, một số nội dung của hai Luật này có sự mâu thuẫn, chồng chéo, khiến người tiến hành tố tụng gặp nhiều bị động, lúng túng và đôi khi giải quyết vụ án không đúng quy định của pháp luật.

Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi xin trao đổi nội dung quy định tại Khoản 1, Điều 103 của Luật TTHC: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), quyết định kỷ luật buộc thôi việc (QĐKLBTV) trong trường hợp không đồng ý với quyết định, hành vi đó hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại về quyết định, hành vi đó. Và Điểm a, Khoản 1, Điều 104 quy định: Thời hiệu khởi kiện là một năm đối với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định nêu trên thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.

Luật TTHC không quy định trước khi khởi kiện vụ án hành chính, người có quyền khởi kiện đã khiếu nại tiếp theo và được người có thẩm quyền cấp trên trực tiếp giải quyết khiếu nại lần hai rồi mới khởi kiện vụ án hành chính. Bởi Luật TTHC quy định mở rộng thời hạn và điều kiện để khởi kiện vụ án hành chính, tạo điều kiện cho người có quyền khởi kiện chọn lựa một trong ba điều kiện về thủ tục khởi kiện vụ án hành chính đó là: Thứ nhất, người có quyền khởi kiện có căn cứ cho rằng QĐHC, HVHC, QĐKLBTV trái pháp luật thì khởi kiện ngay vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền giải quyết, không cần thông qua thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại. Thứ hai, đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC, QĐKLBTV do cơ quan hoặc của họ đã ban hành bị kiện, nhưng hết thời hạn giải quyết khiếu nại mà không được giải quyết thì khởi kiện vụ án hành chính. Thứ ba, người có thẩm quyền đã có quyết định giải quyết khiếu nại, nhưng không đồng ý với việc giải quyết về quyết định, hành vi đó. Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính là một năm, kể từ khi người có quyền khởi kiện nhận được hoặc biết được QĐHC, HVHC, QĐKLBTV. Quá thời hạn này thì người khởi kiện mất quyền khởi kiện, trừ trường hợp trở ngại khách quan.

Để thi hành Luật TTHC, Hội đồng Thẩm phán TANDTC ban hành Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/11/2011 hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC. Trong đó, Điểm b, Khoản 1, Điều 1 Nghị quyết hướng dẫn: “QĐHC được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC… Vừa qua Hội đồng Thẩm phán TANDTC ban hành Nghị quyết số 01/2015/NQ-HĐTP ngày 15/01/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của của Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP. Trong đó, bổ sung thêm hai từ vào Điểm b, Khoản 1, Điều 1 Nghị quyết quy định: “QĐHC được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC được hướng dẫn tại điểm a khoản 1 Điều này”. Và dẫn chiếu Điểm a, Khoản 1 quy định “QĐHC được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính”. Như vậy, Luật TTHC và các Nghị quyết số 01/2015/NQ-HĐTP, Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP nêu trên, không quy định người có quyền khiếu nại đã thực hiện khiếu nại tiếp theo để người có thẩm quyền cấp trên trực tiếp giải quyết khiếu nại lần hai rồi mới khởi kiện vụ án hành chính.

Song Điều 42 của Luật KN thì quy định ngược lại như: “Hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 37 của Luật này mà khiếu nại không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính”. Và Điều 37 đã quy định: “Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 70 ngày, kể từ ngày thụ lý”.

Đây là hai văn bản luật quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, điều kiện khởi kiện để giải quyết vụ án hành chính có sự khác nhau về trình tự thủ tục, làm cho cá nhân, cơ quan, tổ chức không có điều kiện tìm hiểu để nắm vững pháp luật, nên việc khiếu nại và khởi kiện thường không đúng địa chỉ người có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện, hoặc thời hiệu khởi kiện đã hết và mất quyền khởi kiện vụ án hành chính. Đối với những người thực thi nhiệm vụ về giải quyết khiếu nại và những người tiến hành tố tụng hành chính khó áp dụng pháp luật vào thực tiễn. Trong thực tiễn, các cơ quan và người tiến hành tố tụng vẫn biết Luật TTHC không quy định thụ lý giải quyết vụ án hành chính trong trường hợp đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, nhưng buộc phải thực hiện Luật KN để thụ lý giải quyết đối với các vụ án đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đi kiện.

Chẳng hạn như: UBND huyện A. ban hành QĐHC thu hồi đất của ông B để phục vụ cho lợi ích công cộng chưa phù hợp theo quy định của pháp luật, ông B. khiếu nại và được Chủ tịch UBND huyện A. ban hành quyết định giải quyết không chấp nhận đơn khiếu nại của ông B. Ông B. khiếu nại tiếp theo và Chủ tịch UBND tỉnh C. ban hành quyết định giải quyết không chấp nhận đơn khiếu nại của ông B.; giữ nguyên quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND huyện A. Sau đó ông B. khởi kiện vụ án hành chính tại TAND huyện A. đối với UBND huyện A., cơ quan đã ra quyết định thu hồi đất và Chủ tịch UBND huyện A. là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Đồng thời, ông B. khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân tỉnh C. đối với Chủ tịch UBND tỉnh C. là người đã ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần hai theo quy định của Luật KN, nhằm tránh trường hợp thời hiệu khởi kiện đã hết sẽ mất quyền khởi kiện.

Trong cùng thời điểm, Tòa án nhân dân hai cấp của tỉnh C. thụ lý giải quyết vụ án hành chính đối với khởi kiện của ông B. Tòa án nhân dân huyện A. xét thấy khởi kiện của ông B. không có cơ sở chấp nhận và bác yêu cầu khởi kiện; giữ nguyên QĐHC của UBND huyện A. và quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND huyện A. Trong khi đó, Tòa án nhân dân tỉnh C. xét thấy quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh C. không đúng pháp luật và xử chấp nhận khởi kiện của ông B, hủy toàn bộ quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh C. Ngược lại. Tòa án nhân dân huyện A. xét thấy khởi kiện của ông B. có căn cứ và chấp nhận yêu cầu khởi kiện, hủy QĐHC thu hồi đất của UBND huyện A. và quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND huyện A. Về phần Tòa án nhân dân tỉnh C. thì cho rằng khởi kiện của ông B. không có căn cứ và xử bác yêu cầu khởi kiện của ông B., giữ nguyên quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh C.

Như vậy, việc khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết định khiếu nại lần hai theo quy định của Luật KN không thể làm thay đổi đối với bản án, quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm. Thậm chí làm cho người đi kiện ngộ nhận và khiếu nại tràn lan, vượt cấp, kéo dài thời, gian gây khó khăn cho người đi kiện. Mặt khác, làm cho công tác giải quyết khiếu nại, giải quyết vụ án hành chính ở địa phương đã khó khăn lại càng khó khăn hơn. Trong tố tụng hành chính nói riêng và trong tố tụng dân sự, hình sự nói chung đều quy định đương sự trong vụ án có quyền kháng cáo đối với bản án, quyết định sơ thẩm của Tòa án chưa có hiệu lực pháp luật và có quyền khiếu nại để được Tòa án có thẩm quyền xem xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm.

Thiêt nghĩ, Quốc hội cần sửa đổi, bổ sung Luật TTHC quy định thêm quyền khởi kiện tại Khoản 1, Điều 103 “Nếu người khiếu nại yêu cầu người có thẩm quyền cấp trên trực tiếp giải quyết khiếu nại lần hai thì không thụ lý giải quyết vụ án hành chính”. Đồng thời, sửa đổi bỏ Điều 42 của Luật KN và một số điều có nội dung quy định “khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai”. Có như vậy mới khắc phục được những tồn tại chồng chéo giữa Luật TTHC với Luật KN./.

Thái Nguyên Toàn