Luật xử lý Vi phạm hành chính (Luật XLVPHC) được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 3 thông qua ngày 20 tháng 6 năm 2012. Chủ tịch nước ký Lệnh số 17/2012/L-CTN ngày 02/7/2012 công bố Luật và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2013.

Luật XLVPHC xây dựng trên cơ sở đúc kết kinh nghiệm thực tiễn từ Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 được sửa đổi, bổ sung năm 2006 – 2008. Luật XLVPHC quy định phạm vi, đối tượng điều chỉnh được mở rộng hơn; nguyên tắc, trình tự thủ tục XLVPHC quy định rõ ràng, cụ thể và chặt chẽ hơn; mức xử phạt được điều chỉnh tăng so với Pháp lệnh XLVPHC và mở rộng thẩm quyền cho Hội đồng nhân dân các thành phố trực thuộc trung ương được quy định mức xử phạt cao hơn khung hình phạt, nhưng tối đa không quá hai lần mức xử phạt chung đối với các lĩnh vực giao thông đường bộ, bảo vệ môi trường, an ninh trật tự, an toàn xã hội trong phạm vi nội thành. Tuy nhiên, Luật XLVPHC giao quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện xem xét, quyết định áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc; đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là chưa phù hợp về chức năng, thẩm quyền giữa “Cơ quan hành pháp” với “Cơ quan tư pháp”, làm cho pháp luật bị chồng chéo, xung đột khi áp dụng vào thực tiễn:

Một là, Luật XLVPHC tạo cơ sở pháp lý cho các “Cơ quan hành pháp” có thẩm quyền kiểm tra, thanh tra, điều tra phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật và tội phạm; đối với tội pham nhưng chưa đến mức xử lý về hình sự thì xem xét XLVPHC. Đây là nhiệm vụ thường xuyên của các “Cơ quan hành pháp” thuộc Chính phủ, trong đó bao gồm công tác xem xét lập thủ tục và quyết định đưa người có hành vi vi phạm pháp luật thuộc đối tượng phải đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là nhiệm vụ của cơ quan Công an cấp huyện và Ủy ban nhân dân cấp huyện như quy định tại Pháp lệnh XLVPHC trước đây mới được chuẩn mực và đúng pháp luật. Trong trường hợp người bị đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc có căn cứ cho rằng quyết định hành chính của các cơ quan, người có thẩm quyền thực hiện hành vi trái pháp luật thì họ có quyền khiếu nại với cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính giải quyết. Hoặc khởi kiện vụ án hành chính để được Tòa án nhân dân nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính bị kiện giải quyết theo quy định của Luật Tố tụng hành chính (Luật TTHC) mới khách quan, vô tư và đúng pháp luật.

Hai là, theo quy định từ các Điều 99 đến Điều 104 của Luật XLVPHC thì: Chủ tịch UBND cấp xã, Trưởng Công an cấp huyện, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện lập hồ sơ đề nghị Trưởng phòng Lao động – Thương bịnh và Xã hội; Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ. Trong trường hợp Công an cấp huyện hoặc Công an cấp tỉnh trực tiếp phát hiện, điều tra, thụ lý trong các vụ vi phạm pháp luật, nhưng chưa đến mức truy trách nhiệm hình sự mà thuộc đối tượng đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thì lập hồ sơ theo quy định của Luật này và chuyển về Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ, nếu đối tượng phải đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc thì gửi hồ sơ cho Trưởng Công an cùng cấp, nếu là đối tượng đưa vào cơ sơ cai nghiện bắt buộc thì gửi hồ sơ cho Trưởng phòng Lao động – Thương binh và Xã hội để quyết định chuyển hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp XLVPHC. Sau khi tất cả các hồ sơ đều được chuyển đến Tòa án nhân dân cấp huyện cùng cấp để được xem xét quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sơ cai nghiện bắt buộc theo Khoản 2, Điều 105 của Luật XLVPHC. Đồng thời, định kỳ 06 tháng, hằng năm Tòa án nhân dân tối cao gửi thông báo đến Bộ Tư pháp về công tác XLVPHC trong phạm vi quản lý của cơ quan mình; chỉ đạo Tòa án nhân dân các cấp thực hiện việc cung cấp thông tin về XLVPHC theo Khoản 4, Điều 17 của Luật XLVPHC.

Như vậy, Tòa án nhân dân các cấp “Cơ quan tư pháp” phải thực hiện việc báo cáo về hoạt động xét xử của mình cho Bộ Tư pháp “Cơ quan hành pháp” như việc báo cáo công tác xét xử của ngành Tòa án nhân dân cho Bộ Tư pháp của thập niên 90 trở về trước của thế kỷ XX là không phù hợp với thực tế khách quan. Bởi, bộ máy hệ thống cơ quan nhà nước trung ương bao gồm: Cơ quan lập pháp cao nhất là Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc hội là Ủy ban thường vụ Quốc hội; ba cơ quan ngang cấp là Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Tòa án nhân dân tối cao. Theo đó, Chính phủ là “Cơ quan hành pháp” căn cứ Hiến pháp, các Luật, Bộ luật để ban hành các Nghị định, Nghị quyết hướng dẫn triển khai thực hiện đường lối, chủ trương chính sách và pháp luật của Nhà nước, do đó Bộ Tư pháp cũng như các bộ, cơ quan ngang bộ thuộc Chính phủ có nhiệm vụ quản lý nhà nước bằng pháp luật thì đương nhiên Bộ Tư pháp nói riêng và các bộ, cơ quan ngang bộ đều là các “Cơ quan hành pháp” phải triển khai thực hiện các quy định của pháp luật nói chung và của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nói riêng. Do đó, cần phân biệt Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp cấp tỉnh và Phòng Tư pháp cấp huyện mang tên là “Tư pháp” nhưng có vị trị, chức năng, nhiệm vụ khác với vị trí, chức năng, nhiệm vụ của ngành Tòa án nhân dân để thấy rằng “Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp cấp tỉnh và Phòng Tư pháp cấp huyện” không phải là “Cơ quan tư pháp” như cách hiểu lâu nay của một bộ phận không nhỏ trong xã hội.

Ba là, Tòa án nhân dân các cấp là “Cơ quan tư pháp” thực hiện chức năng pháp định duy nhất là xét xử. Và thực tiễn từ xưa đến nay ngành Tòa án nhân dân thực hiện nhiệm vụ xét xử các vụ án hình sự, hành chính, các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh thương mại, lao động, giải quyết các việc phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã. Tòa án nhân dân các cấp không thực hiện chức năng, nhiệm vụ theo hoạt động của các “Cơ quan hành pháp” thuộc Chính phủ. Tòa án nhân dân chỉ đứng trung gian phán quyết tính hợp hiến, hợp pháp của mọi hoạt động xâm phạm đến khách thể được Nhà nước bảo vệ trong các lĩnh vực về hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, hành chính, kinh doanh thương mại, lao động và phá sản doanh nghiệp, hợp tác xã, nhưng Luật XLVPHC giao quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện thực hiện chức năng xem xét quyết định đưa người có hành vi vi phạn hành chính vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là việc giao quyền cho ngành Tòa án nhân dân có sự nhầm lẫn chức năng nhiệm vụ của hai ngành khác nhau. Hơn nữa, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội giao thêm quyền và nhiệm vụ cho ngành Tòa án nhân dân và ngành Kiểm sát nhân dân, nhưng không đặt vấn đề tăng biên chế, cơ sở vật chất, điều kiện và phương tiện làm việc phục vụ cho công tác này theo quy định của Luật XLVPHC.

Bốn là, để hướng dẫn thực hiện Khoản 2, Điều 105 của Luật XLVPHC, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm hành chính tại Tòa án nhân dân (Pháp lệnh áp dụng biện pháp XLVPHC). Theo đó, Pháp lệnh áp dụng biện pháp XLVPHC quy định về phạm vi điều chỉnh, nguyên tắc thực hiện và giao quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện xem xét, quyết định áp dụng biện pháp XLVPHC đối với người đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc. Tòa án nhân dân cấp tỉnh có nhiệm vụ xem xét lại quyết định của Tòa án nhân dân cấp huyện bị khiếu nại, kiến nghị, kháng nghị. Song song với việc giao quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh thì kéo theo Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp cũng được giao quyền thực hiện chức năng giám sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án nhân dân trong việc xem xét, quyết định áp dụng biện pháp XLVPHC, thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị nhằm bảo đảm cho việc giải quyết được kịp thời, đúng pháp luật. Như vậy, trình tự, thủ tục áp dụng biên pháp XLVPHC của Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh là thủ tục tố tụng xét xử “chen ngang” giữa hai kênh “Hành pháp” với “Tư pháp” không có ranh giới ổn định. Vô hình trung, Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh “Cơ quan tư pháp” đi làm nhiệm vụ của “Cơ quan hành pháp” theo thủ tục tố tụng cá biệt vượt quá chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp. Và mới đây, Hiến pháp năm 2013 đã quy định rõ: “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp”.

Năm là, với con người cụ thể từ khi bị phát hiện, bắt giữ, quản lý, chế độ ăn, ở của những đối tượng này đến khi Tòa án nhân dân xem xét quyết định đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thì công tác quản lý, bàn giao, ăn ở của họ giải quyết như thế nào chưa được quy định cụ thể rõ ràng. Giá như người bị bắt giữ đi theo hồ sơ đã chuyển mà họ bỏ trốn, bệnh tật, chết do bệnh lý hoặc do nhiều nguyên nhân khác thì cơ quan và cá nhân nào chịu trách nhiệm cũng chưa được bàn tới. Trong trường hợp, tài liệu chứng cứ còn thiếu, chưa rõ ràng, không đủ điều kiện thì Tòa án nhân dân ra quyết định không đưa vào trường giáo dưỡng, không đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc và không đưa vào cơ sơ cai nghiện bắt buộc thì người có hành vi vi phạm hành chính do cơ quan, tổ chức, cá nhân nào quản lý và cơ quan, tổ chức, cá nhân nào chịu trách nhiệm, nhất là bồi thường oan sai do những người thực thi công vụ thực hiện không đúng trình tự thủ tục do Luật XLVPHC quy định.

Sáu là, thực tiễn thi hành Pháp lệnh áp dụng biện pháp XLVPHC, Tòa án nhân dân huyện Đ., tỉnh Q. đã triển khai thực hiện và ra Quyết định số 01/QĐ-TA ngày 20/6/2014, áp dụng biện pháp XLVPHC đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc đối với Đặng Văn T. có hành vi: Từ ngày 20/8/2013 đến ngày 29/01/2014 (05 tháng 09 ngày) đã bốn lần cố ý thực hiện các hành vi gây rối trật tự công cộng và xâm phạm sức khỏe của người khác, đã bị Ủy ban nhân dân thị trấn A., huyện Đ., xử phạt vi phạm hành chính, nhưng Đặng Văn T. chưa chấp hành quyết định xử phạt của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, hành vi vi phạm của Đặng Văn T. chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự, nên áp dụng biện pháp XLVPHC đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc là cần thiết và phù hợp theo quy định của pháp luật.

Tuy nhiên, đây là lần đầu tiên ở Tòa án nhân dân cấp huyện, tỉnh Q. thực hiện Pháp lệnh áp dụng biện pháp XLVPHC đạt được những thuận lợi nhất định như: Không có khiếu nại, kiến nghị, kháng nghị nhưng Thẩm phán được phân công xem xét để ra quyết định áp dụng biện pháp XLVPHC đưa người vi phạm vào cơ sở giáo dục bắt buộc còn theo kiểu “vừa học vừa làm, vừa rút kinh nghiệm”. Do đó, mặc dù hình thức quyết định có ghi đầy đủ danh tính thành phần tham gia phiên họp, nhưng nội dung quyết định phản ánh diễn biến vi phạm pháp luật của Đặng Văn T. theo hồ sơ vụ việc do cơ quan chức năng lập còn quá sơ sài, không ghi ý kiến trình bày của người đại diện cơ quan đề nghị về điều kiện, hoàn cảnh, tình tiết tăng nặng, tình tiết giảm nhẹ, hình thức, biện pháp đã giáo dục đối với Đặng Văn T. có hành vi phạm hành chính. Đồng thời, không ghi ý kiến của Kiểm sát viên tham gia phiên họp về việc tuân thủ pháp luật trong việc xem xét, quyết định áp dụng biện pháp XLVPHC đối với Đặng Văn T. bị đề nghị đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc. Điều quan trọng hơn, khi xem xét để ra quyết định đưa người vào cơ sở giáo dục bắt buộc, Thẩm phán không căn cứ Khoản 2, Điều 105 của Luật XLVPHC và Khoản 1, Điều 3 của Pháp lệnh áp dụng biện pháp XLVPHC quy định về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp huyện là một thiếu sót lớn trong thực thi pháp luật.

Thiết nghĩ, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Bộ Tư pháp cần quan tâm xem xét lại vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mỗi Ngành để sửa đổi, bổ sung điều chỉnh và trả lại thẩm quyền cho Công an cấp huyện, Ủy ban nhân dân cấp huyện “Cơ quan hành pháp” thực hiện chức năng XLVPHC đối với các trường hợp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sơ cai nghiện bắt buộc như Pháp lệnh XLVPHC trước đây. Trường hợp, người bị XLVPHC khởi kiện thì Tòa án nhân dân giải quyết bằng vụ án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính mới được khách quan và phù hợp theo quy định của pháp luật./.

Thái Nguyên Toàn